Прямые закупки по-нижегородски: кому и зачем достались бюджетные миллиарды без конкурса

14.02.2025 8:00

Два года (с 2022-го по декабрь 2023-го) бюджетные деньги в Нижегородской области активно расходовались без проведения аукционов. Контракты с единственным поставщиком были заключены на строительство целого ряда социальных объектов – школ, детских садов, поликлиник и дорог. Наиболее крупные и резонансные закупки – создание школы одаренных детей в Борском округе (3,5 млрд рублей), террасного парка в Почаинском овраге (2,9 млрд рублей) и спортивного центра в Дзержинске (1,4 млрд рублей). Общая же сумма таких контрактов превышает 14 млрд рублей. Казалось бы, «криминала» тут нет: в 2022 году регионы получили право определять, в каких случаях проводить прямые закупки. Однако тогда же ФАС разъяснила, что такие решения не должны приводить к ограничению конкуренции и должны приниматься в особых ситуациях. Как же расценить отказ нижегородских чиновников от конкурсных процедур? Что это было: вынужденная мера или злоупотребление правом? Попытаемся разобраться.

ФАС ограничила вседозволенность

Изначально в ФЗ-44 о госзакупках было установлено (и действует в настоящее время) жесткое требование: капиталоемкие контракты на строительство, ремонт и благоустройство социальных объектов должны заключаться только по итогам аукционов. Исключений (таких, как экстренное приобретение жизненно важных лекарств и запуск космических аппаратов) немного, и к повседневной провинциальной закупочной практике они практически не относятся.

Однако в 2022 году в связи с началом СВО и последовавшими санкциями появился «антикризисный» ФЗ-46. Субъекты РФ получили ряд прав и преференций – в том числе право самостоятельно определять нормативными актами дополнительные случаи закупок у единственного поставщика (плюсом к тем немногим исключениям, которые прописаны в законе о госзакупках).

Срок действия данного «послабления» заканчивался в декабре 2023 года.

В федеральном центре, между тем, быстро поняли, чем это может обернуться на местах. Поэтому «вдогонку» ФАС направила в регионы письмо, в котором разъяснялось следующее:

 — Закон «О защите конкуренции» никто не отменял, и его необходимо соблюдать. По-прежнему нельзя совершать действия, которые могут привести к ограничению конкуренции;

 — Субъекты РФ должны принимать соответствующие нормативные акты «с учетомнеобходимости защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, а также с учетом срочности»;

 — Если есть возможность конкурентных закупок, необходимо проводить аукцион.

Иными словами, ФАС ограничила вседозволенность в сфере госзакупок, которую получили было регионы.

Случаи установлены, но не установлены

Правительство Нижегородской области, между тем, почти сразу же воспользовалось возможностью уйти от конкурсных процедур. В марте 2022 года оно выпускает постановление №163 об установлении «дополнительных случаев».

Что парадоксально, ни одного конкретного случая в этом нормативном акте не прописано.

Вместо этого прописан порядок действий.

Сперва глава МСУ обращается в областное правительство (в январе 2023 года был добавлен пункт о том, что к обращению надо прикладывать «обоснование нецелесообразности закупки с использованием конкурентных способов»).

После этого проводится заседание регионального координационного штаба по предотвращению негативных явлений в экономике во главе с губернатором Глебом Никитиным. Вот этот-то штаб, согласно постановлению, и принимает решение, проводить прямую закупку или нет.

В таком виде новая система и «заработала». Под председательством губернатора начали проводиться заседания координационного штаба, и протоколы этих заседаний (которые, на минуточку, не являются нормативными актами) фактически стали основанием для заключения контрактов с единственным поставщиком.

ДиРОН и другие

Всего с марта 2022 года по декабрь 2023-го в Нижегородской области были заключены как минимум 20 контрактов с единственным поставщиком в обход 44-ФЗ.

В трех случаях цена контракта превышала 1 млрд рублей. Они перечислены выше – это школа для одаренных детей на Бору за 3,5 млрд, создание террасного парка в Почаинском овраге за 2,9 млрд и строительство центра подготовки по адаптивным видам спорта в Дзержинске за 1,4 млрд (общая сумма – 7,4 млрд рублей).

Пока что сдан только спортивный центр в Дзержинске. Изначально его планировали построить в ноябре 2023 года, потом срок перенесли на лето 2024 года, в итоге объект открыли в октябре.

Остальные – чуть более «мелкие» прямые закупки (строительство дорог, школ и поликлиник). Стоимость каждого такого контракта не превышает миллиард, однако если их сложить, то общая сумма будет 7 млрд рублей.

Таким образом, всего по прямым контрактам было израсходовано более 14 млрд бюджетных рублей.

Что касается подрядчиков, то тут безусловный лидер – «Дирекция по достройке и реставрации объектов недвижимости (ДиРОН). Этому госпредприятию, учрежденному региональным минимущества для решения проблем с недостроями, достался без конкурса целый ряд вполне «рыночных» строительных контрактов. Из наиболее капиталоемких –парк в Почаинском овраге (заказчик – МКУ «Управление инженерной защиты Нижнего Новгорода» и центр подготовки по адаптивным видам спорта в Дзержинске (заказчик – ГКУ «Нижегородстройзаказчик»). Общая сумма только этих двух закупок превышает 4 млрд рублей.

При этом у ДиРОНа, как и почти у всех госпредприятий, все держится на субподрядчиках, до которых как до конечных исполнителей доходят более скромные суммы. Насколько эффективна такая схема – вопрос открыт.

На втором месте – казанское ООО «Инвестиционная строительная корпорация «Стройинжиниринг»: с этим подрядчиком «Нижегородстройзаказчик» заключил прямой контракт на проектирование и строительство школы для одаренных детей в Борском муниципальном округе (сумма – 3,6 млрд). По какому принципу был выбран подрядчик из Татарстана – история умалчивает.

Напомним, летом 2024 года внушительный лесной массив, на месте которого планируется ЦОД, огородили забором, что возмутило местных жителей.     

Далее идут фирмы, получившие более «мелкие» контракты. Так, ООО «Нижегородавтодор» взяло подряд за 900 млн на реконструкцию дороги на Ильинской, Красносельской и Добролюбова; ООО «Промстрой НН» взялось построить школу в Городце за 696 млн рублей; ООО «Мостопроектстрой» достался подряд на строительство детской поликлиники в Кстове (609 млн рублей); московское ООО «ПРК Гемера» получило контракт за 364 млн на разработку проекта ремонта объекта культурного наследия «Дом Бурмистровых». Далее продолжать не будем: список прямых закупок, в которых заказчиками были структуры правительства Нижегородской области, слишком внушителен. 

Была ли срочность?

Возникает вопрос: где, на каком этапе были учтены те ограничения, которые «спустила» в регионы Федеральная антимонопольная служба?

Увы, четкого ответа на этот вопрос нет.

В упомянутом постановлении областного правительства №163 нет ни слова о том, что координационный штаб должен принимать решения о прямых закупках только в особых обстоятельствах (защита национальных интересов и срочность) и что при малейшей возможности необходимо объявлять аукцион по ФЗ-44. То есть региональные чиновники, устанавливая новый порядок, «забыли» защитить местные конкурентные рынки.

Что касается конкретных решений о прямых закупках, то не все они принимались с ориентацией на установки антимонопольного органа. Об этом, по крайней мере, свидетельствуют протоколы заседаний координационного штаба под председательством губернатора.

Например, в протоколе от 14 октября 2022 года (есть в распоряжении нашей редакции) говорится о том, что контракт по террасному парку в Почаинском овраге необходимо срочно заключить, чтобы минимизировать последствия санкций и роста цен на стройматериалы. Забегая вперед, отметим, что срочность в итоге оказалась под большим вопросом: контракт «растянут» на три года как минимум, а подрядчик на первом этапе «увяз» в судебных тяжбах с собственниками расположенных в овраге зданий. В итоге удорожание этой большой закупки неизбежно.  

А вот в случае с благоустройством набережной Гребного канала (прямая закупка была одобрена на том же заседании) даже нет никакого упоминания о срочности и санкциях. Говорится лишь о том, что врип главы Кстовского округа Уланов И.Г. сообщил о необходимости работ по благоустройству – и штаб принял решение о заключении контракта с ООО «Русский бизнес концерн-Рубикон».     

Так были ли у многочисленных прямых закупок, проведенных на территории Нижегородской области, «уважительные причины»?

Тут мнения наших экспертов расходятся.

Так, нижегородский бизнес-омбудсмен Павел Солодкий считает, что «уважительные причины», главным образом в виде небывалого роста цен на материалы, имели место быть.

Юрист в сфере госзакупок, автор телеграм-канала «Закупочная практика» Александр Кулаков придерживается противоположного мнения. По его словам, в строительстве школ и поликлиник, в ремонте дорог и так далее не было никакой срочности – тем более что исполнение таких контрактов растянуто в итоге на годы. Необходимости соблюсти национальные интересы, по мнению эксперта, также не было:

— Если бы иностранные государства не давали поставить материалы какие-то, оборудование какое-то, лекарство, которое у нас не делают, – вот в таких случаях прямые закупки были бы обоснованы. Но в практике нижегородских закупок в 2022-2023 годах никакой срочности не было! Строительство школ, культурных центров, поликлиник – ну какая там срочность, какие национальные интересы? Что у нас, нельзя социальный объект что ли построить? Да полно вон строителей безработных сидит. Садик, поликлиника – все это мы можем делать, и это не требует никакой исключительности. Спокойно проводится аукцион за две недели, дальше контракт, на исполнение которого уходит года три.

По мнению юриста, точку в этих спорах поставил Верховный Суд РФ, который летом 2024 года вынес Определение по спору между ханты-мансийским антимонопольным органом и местным муниципальным предприятием «Городские тепловые сети». В 2022 году УФАС запретила «Тепловым сетям» проводить прямые закупки в условиях конкурентного рынка, не опираясь на срочную необходимость – и этот запрет устоял во всех судах, вплоть до Верховного. После этого инцидента «антимонопольщики» могли бы отменить через суд нижегородские прямые закупки, но что-то их останавливает.

С точки зрения Александра Кулакова, многочисленные прямые госконтракты, заключенные в Нижегородской области, были ничем иным как злоупотреблением правом, и компетентные органы должны проанализировать эту практику:

— Сама природа ФЗ-44 такова, что цель – сэкономить бюджетные деньги. Поэтому и предусмотрена конкурентная процедура. А если цена не снижается, а ее определяет некий кружок по интересам, это уже «плохо пахнет». Не исключено, что такие «вкусные» контракты достаются тем, кто так или иначе приближен к чиновникам. 

Последствия

Были ли у данной практики негативные последствия (в виде, например, ущемления прав честного бизнеса, «удара» по конкурентному рынку, снижения качества работ и так далее)?

В этом вопросе эксперты также расходятся во мнениях.

По словам Павла Солодкого, честный бизнес от прямых закупок не пострадал – напротив, новые механизмы позволили выбирать ответственных и добросовестных подрядчиков, а не тех, которые предлагают наиболее низкую цену и в итоге выполняют работы ненадлежащего качества. Бизнес-омбудсмен напомнил случаи, когда чиновники вынуждены были отказываться от первоначального подрядчика и объявлять новые конкурсы, чтобы достроить социальные объекты. В случае с прямыми контрактами до таких кризисных ситуаций не доходило – во всяком случае, пока.

Александр Кулаков считает, в свою очередь, что практика прямых закупок наносит серьезный удар по конкурентному рынку, по бюджету региона и по экономике страны в целом. Если конкурсная процедура направлена на снижение начальной цены контракта и на экономию бюджета, то в случае с прямыми закупками никакой экономии не происходит. Напротив, стоимость контрактов только повышается, поскольку появляются дополнительные соглашения по требованиям подрядчиков.

По мнению эксперта, в конечном итоге это провоцирует еще большее удорожание материалов и как следствие – инфляцию в стране: подрядчики, получившие «дорогие» госконтракты, не ограничивают себя и не стремятся выбрать материалы подешевле.

 — А сегодня Правительство РФ всячески борется с этой инфляцией, — напоминает Александр Кулаков. — Если она есть, значит у нас внутри что-то не так, значит мы не используем все наши рычаги по борьбе с инфляцией.

Качество объектов, построенных подрядчиками по прямым контрактам, оценивать пока рано: далеко не все школы, детсады, поликлиники и дороги сегодня возведены. А вот что касается своевременности работ и бюджетных потерь, то по этим критериям оценка уже ведется. В частности, в декабре 2024 года аудитор контрольно-счетной палаты региона Зинаида Каменщикова познакомила депутатов заксобрания с «выкладками» по данной теме.

Оказывается, большинство проверенных КСП подрядчиков, с которыми были заключены прямые договоры, не уложилось в сроки строительства социальных объектов. «Лидером» здесь стал уже упомянутый «Промстрой-НН», задержавший сдачу школы в Городце на 514 дней.

Еще один нюанс: подрядчики постоянно просят увеличить стоимость госконтрактов, ссылаясь на пресловутое удорожание материалов, — и не подкрепляют свои требования никакими документами в качестве доказательств. Тем не менее, заказчики неизменно идут им навстречу. В частности, чтобы ООО «Мостопроектстрой» построило детскую поликлинику в Кстове, исходную цену контракта увеличили почти в два раза.  

Несмотря на то, что закупки проходят по нацпроектам, эти «допы» часто ложатся на плечи местных бюджетов. По словам Заинаиды Каменщиковой, главам МСУ приходится при этом задействовать совершенно другие бюджетные статьи, никак не связанные с нацпроектами.

В региональной КСП отметили, что данная аналитическая работа была проведена по заданию федеральных чиновников, которые изучают особенности и последствия региональной практики прямых закупок. Какие выводы сделает Москва – покажет время.

Будем надеяться, что экономических катаклизмов, которые спровоцируют возобновление данной практики, больше не случится. Если же она будет возобновлена, на федеральном уровне должны быть установлены более четкие и прозрачные критерии определения поставщика, а также механизмы жесткого контроля, чтобы исключить малейшую возможность злоупотребления правом на местах.

Фото: пресс-служба правительства Нижегородской области