МСУ как рудимент? Какие полномочия останутся у мэрии Нижнего Новгорода после 2027 года

19.08.2025 15:19

Меньше чем через месяц состоятся выборы в городской парламент. После этого новые депутаты должны будут выбрать мэра Нижнего Новгорода, срок полномочий которого сейчас подходит к концу. Однако пока что ни общественность, ни местные политические элиты не имеют представления, в каком формате будут работать депутаты и глава городской администрации. Дело в том, что в 2027 году окончательно вступит в силу новый федеральный закон о местном самоуправлении (ФЗ-33), принятый Госдумой РФ в марте. Целый ряд жизненно важных вопросов, которыми занимается сегодня мэр Юрий Шалабаев, автоматически будет передан «наверх», то есть на уровень губернатора Глеба Никитина. Еще ряд полномочий губернатор получит право забрать, если захочет. Каким будет муниципалитет в новых реалиях, какие задачи он будет решать? Об этом – в нашем материале.

Вопросы не местного значения

Пока что новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ФЗ-33) вступил в силу лишь частично. Некоторые его статьи требуют осмысления и проработки «на местах» — поэтому они начнут действовать только в 2027 году. Среди них – статья №32, посвященная полномочиям органов МСУ. До 1 января 2027 года у мэрии сохраняются полномочия, закрепленные в старом законе (ФЗ-131).

Первое, что бросается в глаза в ходе анализа предстоящих изменений, — это формулировка, обозначающая полномочия органов местного самоуправления.  В старом ФЗ-131 (как и в Уставе Нижнего Новгорода) они названы вопросами местного значения, то есть априори подразумевалось, что заниматься ими должны местные власти. В новом же ФЗ-33 они обозначены как вопросы непосредственного жизнеобеспечения граждан. Понятно, что это уже не исключительно повестка МСУ, что такими вопросами могут отчасти заниматься и областные власти, и федеральные структуры, то есть уже предусмотрено «перетекание» полномочий от одних чиновников к другим. Словосочетание «местное значение» уже не присутствует в обновленном законодательстве. 

Что «железно» закреплено за мэрией   

И в старом, и в новом законодательстве все эти вопросы разделены на категории. Например, в старом ФЗ-131 была категория неотъемлемых полномочий, которые закреплялись только за МСУ. Областные власти не имели права на них покушаться. Это:

— Составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального образования;
— Осуществление муниципального финансового контроля;
— Владение и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
— Учреждение печатного СМИ;
— Принятие устава муниципального образования;
— Установление официальных символов муниципального образования;
— Установление структуры органов МСУ;
— Изменение границ территории муниципального образования.

В новом ФЗ-33 тоже есть категория «неприкосновенных» полномочий МСУ, которые не могут быть перераспределены. В ней оказались все обозначенные выше вопросы, кроме двух последних. Эти два вопроса (установление структуры органов местного самоуправления и изменение границ муниципального образования) вообще исчезли из законодательства об МСУ после его обновления. Плохо это или хорошо, но теперь нижегородская мэрия уже не сможет ничего присоединить к городскому округу (равно как и не сможет избавиться от какого-либо района).

Вместе с тем, в ФЗ-33 категория «неприкосновенных» полномочий существенно расширена. В ней появились следующие позиции (по старому ФЗ-131 их могли перераспределить):

— Установление, введение в действие местных налогов и сборов;
— Создании условий для оказания медицинской помощи населению;
— Обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума;
— Создание муниципальных предприятий и учреждений;
— Установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
— Осуществление мер по противодействию коррупции;
— Участие в профилактике терроризма и экстремизма;
— Участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС;
— Мероприятия по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
— Осуществление международных и внешнеэкономических связей.

В этой же категории полномочий, не подлежащих перераспределению, оказались вопросы, которых раньше вообще не было в законодательстве об МСУ. Это:

— Участие в осуществлении охраны здоровья граждан на территории муниципального образования, включая обеспечение доступности медицинской помощи;
— Развитие внутридворовых территорий.

С одной стороны, за нижегородскую мэрию можно порадоваться: теперь у нее будет больше собственных задач, которыми не имеет право заниматься областное правительство. Но с другой стороны, почти все эти задачи (за исключением, пожалуй, международных связей) можно назвать мелкими, не стратегическими. А главное – они не требуют значительных бюджетных трат. То есть с 2027 года у мэра и депутатов появится больше «головной боли» в виде создания условий для медицинской помощи (при этом больницы останутся в областном подчинении), антикоррупционных и антитеррористических мероприятий, наведения порядка в нижегородских дворах и так далее.

Найдутся ли в скудном муниципальном бюджете средства на решение этих задач – вопрос, так сказать, дискуссионный. Одно можно сказать наверняка: эти задачи не связаны с серьезным строительством и капремонтом, с крупными субвенциями из федерального и областного бюджетов. Финансистам мэрии придется самим «скрести по сусекам».

Теоретически проблему можно было бы решить с помощью установления дополнительных местных налогов (или же перераспределения существующих налогов в пользу МСУ) – благо что это право тоже теперь «железно» закреплено за мэрией…

— Но проблема в том, что органы местного самоуправления уже сейчас жестко встроены в вертикаль, и эта тенденция будет усугубляться. Поэтому они просто побоятся принимать решения по местным налогам, — считает наш эксперт, политолог Виктор Лысов.         

Что могут забрать

Следующая категория – «плавающие» полномочия: согласно новому ФЗ-33, пока что они остаются у МСУ, но их в любой момент могут забрать себе областные власти, если они этого, конечно, захотят. Это:

 — Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;
— Обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями;
— Организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;
— Содержание мест захоронения;
— Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации такого вреда;
— Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;
— Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования;
— Обеспечение жителей услугами организаций культуры, организация досуга;
— Обустройство мест массового отдыха населения;
— Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия;
— Содействие развитию малого и среднего предпринимательства;
— Организация мероприятий по работе с детьми и молодежью;
— Создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— Предоставление помещения участковым;
— Организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования;
— Обеспечение условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и спорта;
— Формирование и содержание муниципального архива;
— Организация библиотечного обслуживания населения;
— Присвоение адресов объектам адресации;
— Присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
— Поддержка социальных НКО, благотворительной деятельности и волонтерства;
— Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования;
— Организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы
— Разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия;
— Осуществление муниципального контроля.

В данной категории появились также вопросы, которых не было в старом ФЗ-131:

— Поддержка научной, научно-технической и инновационной деятельности;
— Проведение мероприятий, направленных на популяризацию науки.

Собственно говоря, и в старом-то законе эти полномочия не были жестко закреплены за МСУ, но они хотя бы назывались «вопросами местного значения» и фигурировали в уставах муниципальных образований (Устав Нижнего Новгорода – не исключение). Новый же ФЗ-33 четко говорит о том, что эти полномочия могут быть переданы на уровень субъекта РФ, и прописывает, как областные власти могут это сделать.

В подавляющем своем большинстве эти вопросы такие же «мелкие». Почти все они связаны с созданием условий, с содействием, с содержанием и обустройством – ну и, конечно, с «присвоением наименований». Эти «содействия» заведомо остаются без серьезного федерального финансирования – а посему они не будут интересны областным чиновникам.

Исключением могут стать организация теплоснабжения (у АО «Теплоэнерго», как известно, миллиардные обороты), строительство муниципального жилого фонда и особенно — организация предоставления образования.

В Нижнем Новгороде последний вопрос исторически находится в ведении МСУ. Именно за счет образования мэрия самостоятельно распоряжается более-менее солидными финансами, которые не зависят от прихотей областных властей: на детские сады и школы нельзя не выделять (и даже сокращать) финансирование. Образование — это примерно половина бюджета Нижнего Новгорода.

Удержится ли нижегородский губернатор от соблазна отобрать у мэрии этот последний финансово значимый, намекающий на некую самостоятельность ресурс, — покажет время. В любом случае, ФЗ-33 дает ему такое право.  

Что заберут «автоматом»

И, наконец, третья категория – полномочия, которые сегодня находятся в ведении МСУ, но 1 января 2027 года будут автоматически переданы на уровень субъекта РФ. Это:

— Дорожная деятельность в отношении дорог местного значения;
— Создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест);
— Организация дорожного движения;
— Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
— Организация ритуальных услуг;
— Принятие решения о признании объекта капитального строительства аварийным и подлежащим сносу;
— Принятие решения о КРТ и заключение договора о КРТ;
— Разработка и утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки;
— Выдача разрешений на строительство;
— Принятие решений о резервировании земель и об изъятии участков для муниципальных нужд;
— Утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на их установку и эксплуатацию;
— Организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне;
— Содержание аварийно-спасательных служб;
— Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах;
— Установление правил использования водных объектов общего пользования;
— Обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
— Оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин (эти полномочия были ранее «железно закреплены за МСУ);
— Участие в организации деятельности по сбору и утилизации ТКО;
— Разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры муниципального образования;
— Организация мероприятий по охране окружающей среды, проведение общественных обсуждений по данной теме;
— Утверждение и реализация программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Заметим, что в старом ФЗ-131 такой категории (то есть категории полномочий, которые в день икс «отбираются» у органов местного самоуправления) не было. Суть реформы МСУ-2025 как раз в этом. Именно эта новелла раскрывает в полной мере тенденцию, о которой мы уже начали говорить: на уровень субъекта РФ передаются по возможности все вопросы, связанные с серьезными финансовыми оборотами (будь то субвенции «сверху», как в случае с дорогами и транспортом, или же самостоятельные доходы, как в случае с парковками или с КРТ). Муниципалитет же нагружают «мелкими» задачами, на решение которых он как правило будет искать средства самостоятельно, не рассчитывая на значительное расширение местного бюджета за счет субсидий «сверху».

Как один из результатов – почти все коррупционные риски возьмет на себя областное правительство. Начиная с 2027 года следственные органы будут задавать вопросы именно его многочисленным структурам. Мэрия же будет в этом плане «стерильной», поскольку ключевые решения принимать будет не она. Будут ли коррупционные преступления расследоваться так же активно, как и сейчас, — покажет время.

Один из ярких, показательных примеров реформы МСУ – «ритуальные» полномочия, с которыми в Нижнем Новгороде связан целый ряд громких уголовных дел (в том числе и в отношении экс-мэра Олега Кондрашова). В старом ФЗ-131 за местным самоуправлением был закреплен вопрос, который был сформулирован как «организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения». В новом ФЗ-33 в ведении МСУ осталось только содержание мест захоронения. Организация ритуальных услуг (то есть все, что связано с «доходной частью» и с теневым похоронным бизнесом) автоматически передается на уровень субъекта РФ.

Вернут ли что-нибудь?

Новый ФЗ-33, между тем, допускает, что областное правительство, получив «автоматом» целый ряд полномочий по вопросам «непосредственного жизненного обеспечения», может вернуть некоторые из них назад на уровень МСУ.

Какие же местные задачи должны остаться у муниципалитета? И какие задачи губернатор реально сможет вернуть мэру Нижнего Новгорода?

По мнению нашего эксперта Виктора Лысова, местному самоуправлению необходимо сохранить по возможности все ключевые полномочия, которые есть у него сейчас:

— Это вопросы, связанные с землепользованием, со строительством, с изменением генплана, с дорогами и парковками, с установкой рекламных конструкций, с ритуальными услугами, аварийными домами и так далее. Только тогда местная власть будет по-настоящему властью: убирая полномочия, мы фактически ликвидируем местное самоуправление. Люди должны иметь право на обустройство частной и общественной жизни в рамках той территории, на которой они проживают.

Частично такой процесс возврата будет зависеть от регионального парламента. Его спикер Евгений Люлин известен как принципиальный защитник прав МСУ. В своем комментарии для ИА «Говорит Нижний» Евгений Борисович заметил, что до 2027 года нижегородским органам власти всех уровней предстоит много работы (в частности, придется менять региональное законодательство и Уставы муниципалитетов), и времени, чтобы обсудить озвученные вопросы, будет достаточно.

Между тем, тенденция налицо, и уже сейчас ясно, что если нижегородской мэрии что-то и вернут, то это будут незначительные вопросы – такие, как, например, содержание спасателей на пляжах. Точно это не будут дороги с транспортом.

Почва подготовлена

Команда губернатора Глеба Никитина немало постарались для того, чтобы безвозвратно принять в 2027 году эту «нагрузку» и чтобы это не выглядело чем-то противоестественным.

В частности, ключевое пассажирское транспортное предприятие города – НПАТ – перешло в собственность региона, после чего даже на номерах автобусов исчезла грань между «А» и «Т». То есть уже сегодня пассажирские автоперевозки в Нижнем Новгороде контролируются областным минтрансом, хотя по федеральному законодательству этим вопросом до 2027 года должен заниматься муниципалитет.

То же самое произошло и с трамвайным парком: если раньше он принадлежал муниципальному предприятию «Нижегородэлектроттранс», то сегодня им распоряжается ООО «Экологические проекты», которое полностью контролируется областным правительством. И те же «Экологические проекты» занимаются по концессии с «областью» многомиллиардной модернизацией трамвайных путей. Муниципалитет из этих процессов полностью исключен.

При этом процесс фактической передачи полномочий «правдами и неправдами» выглядит, действительно, безболезненно. В настоящее время чиновники и депутаты МСУ только приветствуют тот факт, что «область» начинает решать их задачи. Вместо них в суд вышел экс-депутат Евгений Лазарев, потребовавший, чтобы ремонтом трамвайных путей занималась мэрия Нижнего Новгорода, а не областное правительство с «Экологическими проектами».

 — Городской транспорт и дороги, в том числе и трамвайные пути, – все это должно быть закреплено за муниципалитетом, — комментирует Евгений Лазарев. — Даже строительство метро, на которое выделялись и федеральные, и областные средства, организовывал «город», поскольку по закону это его полномочия. И тут областное правительство вдруг берет на себя функции по ремонту трамвайных путей, заключает концессионное соглашение со своей же фирмой, выбираются без конкурса подрядчики… А «город», с движимым и недвижимым имуществом которого производятся сторонние манипуляции, в этом процессе вообще не участвует. И, что парадоксально, и не заявляет о своих правах!

Все эти тенденции появились на свет не сегодня. Еще с «шанцевских времен» областное правительство планомерно стремилось взять на себя бремя ответственности за ключевые процессы, происходящие в Нижнем Новгороде (вспомним хотя бы скандальное перераспределение градостроительных полномочий), — и вовсе не стремилось делегировать что-то на уровень муниципалитета.

Зачем это делается

В финансовом и хозяйственном плане описанная тенденция выглядят логичной. Областному правительству, которое «насыщает» муниципальные бюджеты, всегда хочется контролировать освоение средств. Поэтому собственный бюджет МСУ, мягко говоря, невелик, и Нижнего Новгорода это тоже касается. В условиях ограниченных финансов и бюрократических преград мэрия не всегда может эффективно справиться с поставленными перед ней задачами. Следующий логичный шаг – передача этих задач «наверх». Не справляется мэр с содержанием объектов культурного наследия? ОКН передаются в собственность Нижегородской области, после чего их начинают активно реставрировать. Не справляется мэр с общественным транспортом? НПАТ передают в собственность области. Не справляется мэр с эффективным развитием территорий? Их тоже передадут на уровень области. И таких примеров можно привести множество.

С политической точки зрения также прослеживается определенная логика: если ключевые вопросы сосредоточены в руках губернатора и его непосредственных подчиненных, конфликтовать с ним (даже потенциально) никто не будет. Хотя уже сейчас трудно себе представить, чтобы мэр или кто-то из депутатов МСУ начал задавать вопросы главе Нижегородской области.

Последствия

Но несмотря на некоторые хозяйственные и политические плюсы, у данной реформы могут быть такие последствия, которых все же хотелось бы избежать.

Во-первых, от местного самоуправления в итоге может остаться лишь название. Мэрия не сможет распоряжаться ни дорогами, ни транспортом, ни строительством и развитием. То есть всем тем, что касается жизни города и горожан. Со временем она лишится своих ключевых департаментов и учреждений, после чего, по словам Виктора Лысова, в нижегородском кремле останется лишь установить памятник МСУ.

И это будет серьезная общественно-политическая проблема, поскольку местное самоуправление является важнейшим столпом, на который опирается система современной российской власти. 

Во-вторых, нижегородский губернатор может оказаться в невыгодных для себя (как и для города) условиях. По мнению наших экспертов, он рискует остаться в вакууме.

Глава региона возьмет на себя повышенную нагрузку, а опереться ему на городском уровне будет не на кого, поскольку мэр будет оторван от решения ключевых вопросов. Как итог – эти вопросы начнут «подвисать».   

И, наконец, с большой долей вероятности возникнет проблема коммуникации. Жителям сложнее будет «достучаться до небес» со своими проблемами или же повлиять на происходящие в городе изменения.

Если, например, сейчас нижегородцы могут обратиться к депутату гордумы или в районную администрацию, чтобы «убитую» муниципальную дорогу наконец отремонтировали, то начиная с 2027 года должностные лица МСУ будут разводить руками: это, дескать, не наши полномочия, обращайтесь в областное правительство. А областное правительство после реформы будет загружено «под заявку». И это будет не только проблема жителей, но и проблема чиновников: их работа оценивается как эффективная только в том случае, когда она не идет вразрез с ожиданиями населения.

Прежде чем предвкушать расширение штата под новые задачи (а этот процесс неизбежен), чиновникам областного правительства стоит взвесить упомянутые риски. Чтобы не обескровить местное самоуправление до «точки невозврата» и не увеличить коммуникационный разрыв, им так или иначе придется поддержать МСУ. При этом одно только перераспределение полномочий ничего не даст: поддержка должна включать в себя и адекватные субсидии, и устранение бюрократических блоков, не позволяющих муниципалитету выполнять задачи эффективно.

Фото: ИА «Говорит Нижний»